“用好地方政府專項債券，提高債券資金使用績效”是近兩年的重點工作。在各個工程項目建設中專項債項目使用規(guī)范的采購流程有利于合理論證支出必要性，提升債券資金的使用績效。
一、前言
近年來，隨著專項債發(fā)行規(guī)模大幅增長，創(chuàng)新品種不斷豐富，地方政府對專項債發(fā)行、使用的管理難度愈發(fā)增加。2020年7月，財政部發(fā)布《關于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》(財預〔2020〕94號)，提出“對專項債券發(fā)行使用實行穿透式、全過程監(jiān)控……既要督促加快專項債券資金使用進度，盡快形成實物工作量，也要確保項目質量，提高債券資金使用績效?！?/p>
二、專項債項目采購的法律依據(jù)
2014年修訂的《中華人民共和國政府采購法》(簡稱《政府采購法》)規(guī)定，我國境內進行的政府采購適用《政府采購法》，其中政府采購是指“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！弊鳛椤墩少彿ā返呐涮讞l例，《中華人民共和國政府采購法實施條例》(簡稱《政府采購法實施條例》，國務院令第658號)第二條進一步明確：“國家機關、事業(yè)單位和團體組織的采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例;財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例?！北日丈鲜龇煞ㄒ?guī)，雖然從采購人的維度看，專項債項目存在政府類公司而非國家機關、事業(yè)單位或團體組織作為采購人的情況，但是著眼于《政府采購法實施條例》對財政性資金的突出強調，我們認為專項債項目采購應適用《政府采購法》及《政府采購法實施條例》。同時，對于工程建設類項目，《政府采購法》第四條還提到“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”。該條款提及的“招標投標法”即《中華人民共和國招標投標法》(簡稱《招標投標法》)。
《招標投標法》第三條規(guī)定“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：
(一)大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目;
(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;
(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目?！笨梢钥吹?，專項債項目在重點領域、資金來源方面完全匹配上述描述，因此專項債項目的工程采購也需符合《招標投標法》及《中華人民共和國招標投標法實施條例》(簡稱《招標投標法實施條例》，國務院令第613號)的管理要求。除《政府采購法》、《招標投標法》以及兩部法律的實施條例外，專項債項目的采購還需滿足個別行政法規(guī)、部門規(guī)章提出的相關要求，我們將在下文具體介紹。
三、專項債項目采購對象分類
專項債項目的采購對象同樣包括貨物、工程和服務三類。結合市場上已發(fā)行過的典型專項債品種，對不同采購對象的定義和特征梳理如下。
需要注意的是，自2017年財政部發(fā)布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)以來，不合規(guī)的政府購買服務受到遏制，除部分存量棚戶區(qū)改造項目外基本不存在以政府購買服務方式運作的項目發(fā)行專項債的情況。項目領域合規(guī)的政府購買服務主要存在于符合政策要求的政府與社會資本合作(PPP)模式當中。
四、政府采購的六種方式
基于上文的分析，專項債項目的采購應該采用政府采購的規(guī)定方式?！墩少彿ā返诙鶙l提出，政府采購采用以下方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價及國務院采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。其中公開招標和邀請招標均屬于招標方式，其他采購方式主要指向競爭性磋商。政府采購六種方式的定義、適用范圍及主要特征梳理如下：表2 政府采購六種方式的定義、適用范圍及主要特征
針對表格中提到的不進行招標的工程項目，《工程建設項目施工招標投標辦法》(國家發(fā)改委、工信部、財政部、住建部、交通運輸部、鐵道部、水利部、廣電總局、民航局令第23號)給出了部分適用情況的說明。
在實操中，通過與上述六種采購方式的適用范圍進行比照，即可判斷專項債項目的采購應該采用哪一種方式。
五、專項債項目貨物及工程采購實操要點分析
(一)貨物采購—以大型醫(yī)用設備采購為例專項債項目的貨物采購可以根據(jù)具體情況選擇六種采購方式中合適的一種。同時，我們注意到醫(yī)療衛(wèi)生專項債項目中的大型醫(yī)用設備采購是專項債項目貨物采購的典型案例，下面主要圍繞大型醫(yī)用設備的采購管理辦法和采購方式進行介紹。大型醫(yī)用設備是指使用技術復雜、資金投入量大、運行成本高、對醫(yī)療費用影響大且納入目錄管理的大型醫(yī)療器械?！笆濉逼陂g，我國大型醫(yī)用設備的配置管理主要依據(jù)“1+5”的政策框架開展執(zhí)行，具體包括“1個條例”—《關于修改< 醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例>的決定》(國務院令第680號)和“5個配套制度辦法”，即1個目錄—《大型醫(yī)用設備配置許可管理目錄(2018年)》(國衛(wèi)規(guī)劃發(fā)〔2018〕5號)、1個辦法—《大型醫(yī)用設備配置與使用管理辦法(試行)》(國衛(wèi)規(guī)劃發(fā)〔2018〕12號)、1個細則—《甲類大型醫(yī)用設備配置許可管理實施細則》(國衛(wèi)規(guī)劃發(fā)〔2018〕14號)、1個規(guī)劃— “十三五“大型醫(yī)用設備配置規(guī)劃和1個平臺—大型醫(yī)用設備配置與使用監(jiān)督管理信息系統(tǒng)。簡單而言，我國大型醫(yī)用設備配置管理思路可以總結為“分級配置，目錄管理”，即國家按照目錄對大型醫(yī)用設備實行分級分類配置規(guī)劃和配置許可證管理。目前我國大型醫(yī)用設備的配置許可管理目錄主要分為甲、乙兩類，對應的設備范圍及配置管理要求如下。
使用單位申請配置大型醫(yī)用設備，應符合國家衛(wèi)生健康委員會制定的大型醫(yī)用設備配置規(guī)劃，與自身功能定位、臨床服務需求相適應，并具有相應的技術條件、配套設施和相應資質、能力的專業(yè)技術人員。配置申請流程方面，使用單位應根據(jù)目錄分類向國家衛(wèi)生健康委員會或省級衛(wèi)生健康行政部門提出配置申請，由受理申請的衛(wèi)生健康行政部門實施第三方專家評審，待評審通過獲取《大型醫(yī)用設備配置許可證》后，使用單位方可執(zhí)行采購。此外，由于大型醫(yī)用設備技術精密、價格昂貴，采購通常采用公開招標的方式進行。
(二)工程采購由于專項債項目同時滿足《招標投標法》中“大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目”、“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”等描述，如無表3所述的例外情況，專項債項目的工程采購必須采用招標方式，并且需以公開招標為主。專項債項目工程采購中，需要關注以下重點環(huán)節(jié)。1.招標事項的審批、核準工程建設項目在前期行政許可階段，需由對應的項目審批、核準部門同步對項目招標事項進行審批、核準。相關政策法規(guī)的要求如下?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第七條提出，“按照國家有關規(guī)定需要履行項目審批、核準手續(xù)的依法必須進行招標的項目，其招標范圍、招標方式、招標組織形式應當報項目審批、核準部門審批、核準?！薄豆こ探ㄔO項目申報材料增加招標內容和核準招標事項暫行規(guī)定》(原國家發(fā)展計劃委員會令第9號，2013年修訂)進一步明確，依法必須進行招標且按照國家有關規(guī)定需要履行項目審批、核準手續(xù)的各類工程建設項目，“須在報送的項目可行性研究報告或者資金申請報告、項目申請報告中增加有關招標的內容”;“經(jīng)項目審批、核準部門審核、批準，工程建設項目因特殊情況可以在報送可行性研究報告或者資金申請報告、項目申請報告前先行開展招標活動，但應在報送的可行性研究報告或資金申請報告、項目申請報告中予以說明”;此外，“項目建設單位在招標活動中對審核、批準的招標范圍、招標組織形式、招標方式等作出改變的，應向原審批部門重新辦理有關審核、批準手續(xù)。”2.招標項目業(yè)主單位的確定專項債項目工程招標的業(yè)主單位(建設單位)主要是各項目實施單位，即政府部門、事業(yè)單位和政府類公司。此外，部分地區(qū)針對政府投資項目大力推行“代建制”，即由專業(yè)化項目管理單位負責項目建設的組織實施，承擔控制項目投資、質量、工期和施工安全等責任，并在竣工驗收后將項目移交使用單位?！按ㄖ啤蹦Ｊ较?，代建單位按照代建合同約定代行項目法人職責，通常也作為工程招標階段的業(yè)主單位，負責工程勘察、設計、施工、監(jiān)理以及工程建設有關的重要設備、材料等的采購招標?！按ㄖ啤弊钤绯霈F(xiàn)在《國務院關于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號)中，文件提出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。為貫徹落實國務院決定，國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、農業(yè)農村部都曾出臺過相關政策文件，明確具體領域的“代建制”管理辦法或指導意見，鼓勵推行“代建制”。目前“代建制”在廉租房、高等級公路、水利、農村飲水安全工程和學校校舍及跑道建設項目中普遍存在，全國各省、市也相繼出臺管理辦法，明確“代建制”項目組織實施方式及各參與方權責。表5 部分省、市關于項目“代建制”的管理辦法
與因涉及地方政府違法違規(guī)舉債融資而被叫停的“建設—轉讓(Build-Transfer，簡稱BT)”模式不同，“代建制”中代建單位與原建設單位是委托代理關系，僅負責項目建設管理，并收取代建服務費，不負責施工建造及項目融資。通常情況，代建單位通過招標或其他競爭性方式確定，應具備工程勘測、設計、監(jiān)理、造價咨詢、施工總承包等多項資質。項目代建階段既可以從項目初步設計開始，也可以從施工開始，直至項目竣工驗收。
3.招標內容的組織整合：工程總承包制工程類項目的招標內容包括工程設計、造價咨詢、原材料、監(jiān)理、施工等。通常情況下，建設單位不會對工程設計、原材料和施工分別進行采購招標，而是采用更普遍的工程總承包方式，直接采購工程總承包單位。近年來，多個中央政策文件提出大力推進工程總承包制在工程建設項目中的應用，例如《中共中央 國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》(中發(fā)〔2016〕6號)提出，“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”;《國務院辦公廳關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕19號)指示，加快推行工程總承包，“政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包?！?019年修訂的《中華人民共和國建筑法》第二十四條也明確要求“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包?！惫こ炭偝邪?英文縮寫為EPC，即Engineer，Procure，Construct)是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式，一般采用“設計—采購—施工”總承包或者“設計—施工”總承包模式。工程總承包單位應具備與工程規(guī)模相適應的工程設計資質和施工資質，可以由工程總承包單位在其資質證書許可的工程項目范圍內自行實施設計和施工，也可以經(jīng)建設單位同意，將工程項目的設計或者施工業(yè)務分包給其它具備相應資質的企業(yè)，但不得將項目整體轉包。目前，我國工程建設項目的工程總承包管理辦法主要由《中華人民共和國建筑法》、《住房和城鄉(xiāng)建設部關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》(建市〔2016〕93號)、《住房和城鄉(xiāng)建設部 國家發(fā)展改革委關于印發(fā)房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》(建市規(guī)〔2019〕12號)等政策法規(guī)進行規(guī)定。
(根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(2017年)》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2019年修正)》、《國務院辦公廳關于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》(國辦發(fā)〔2007〕64號)整理)
六、專項債項目采購實操中存在的問題
(一)部分地區(qū)存在無采購依據(jù)、先施工后采購、不采購直接簽訂合同的現(xiàn)象專項債項目涉及眾多行業(yè)領域，部分項目運作中采用備案許可的方式，缺少投資主管部門對采購方式的審批、核準，導致無采購依據(jù)、先施工后采購、不采購直接簽訂合同的現(xiàn)象發(fā)生，可能進一步造成項目投資超概算、利益輸送、國有資產損失的問題。(二)采購條件不成熟導致專項債資金使用支出進度緩慢部分專項債項目完成發(fā)行后仍未進入采購環(huán)節(jié)，存在“資金等項目”的問題。即使項目單位立即執(zhí)行采購流程，采購環(huán)節(jié)也將耗費一定時間，導致專項債資金無法立即使用支出;此外，部分地區(qū)由于投標人發(fā)生司法糾紛、競標人惡性競爭等原因，導致采購無法順利實施，也將造成專項債資金使用支出進度緩慢。
七、專項債項目采購招標工作建議
(一)進一步規(guī)范專項債項目的采購招標環(huán)節(jié)管理為確保專項債資金盡快撥付使用，形成實物工作量，在專項債項目的儲備生成階段，項目實施單位應加快推進項目的行政許可、采購招標和相應規(guī)證獲取。其中，項目的采購招標環(huán)節(jié)應嚴格按照相應投資管理部門審批、核準的范圍和方式開展，并與經(jīng)批復的項目投資概算相匹配，既要避免專項債資金的閑置浪費，又要避免申請的資金無法滿足項目投資需求，對項目的建設和運營造成影響。必要時，各級財政、發(fā)改部門可以對專項債項目的遴選入庫設置有關采購招標的統(tǒng)一標準，例如必須完成項目主要貨物、工程的采購等，作為項目發(fā)行專項債的前提條件。
(二)制定代建單位、工程總承包單位專項債資金監(jiān)管辦法在專項債項目建設期間，項目代建單位和工程總承包單位承擔著確保工程建設順利實施、保證工程質量安全的重要職責。除通過嚴格、規(guī)范的招標方式選擇專業(yè)可靠的代建單位、工程總承包單位外，項目建設單位和監(jiān)督管理部門還可以通過設立專項債資金專戶的方式，在資金使用層面加強對代建單位、工程總承包單位的過程管理，緩釋項目建設資金的挪用風險。
(三)采購內容適當延伸至項目運營維護服務目前專項債項目的采購對象集中在大型設備和工程建設層面，建議進一步將采購內容延伸至項目運營維護服務，通過引入市場化的項目運營單位，增強專項債項目運營能力，降低運營風險，為項目運營收益的實現(xiàn)提供保障。目前，我國市政基礎設施和公共事業(yè)領域的部分項目已經(jīng)開始探索采用工程總承包與項目運營維護一體化(Engineer，Procure，Construct，Operation and Maintenance，簡稱EPC+O&M)的運作模式，有效提高項目的運營效率，降低全生命周期成本。
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