對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)方式的理解與思考

# 招標(biāo)信息 2022-05-07 14:00 來(lái)源：

框架協(xié)議采購(gòu)方式作為一種新型的政府采購(gòu)方式，有效解決了多頻次小額零星采購(gòu)的困境，特別是在2021年全面清理違規(guī)設(shè)立的供應(yīng)商備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)后，小額零星采購(gòu)適用的采購(gòu)方式一直成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)?！墩少?gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》出臺(tái)后，在實(shí)踐落地過(guò)程中，各層面出現(xiàn)了一些不同的理解和爭(zhēng)議。為此，筆者基于工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合框架協(xié)議出臺(tái)的背景和原則，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探析。

框架協(xié)議采購(gòu)方式的適用范圍

框架協(xié)議采購(gòu)方式的適用情形主要有三種（第四種為國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定的其他情形）。

第一種適用情形為集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購(gòu)。

地方的集中采購(gòu)目錄均嚴(yán)格按照財(cái)政部地方集中采購(gòu)目錄指導(dǎo)意見(jiàn)編制，主要包括通用的貨物（例如計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、車(chē)輛、復(fù)印紙等）和服務(wù)（例如物業(yè)、印刷、加油、保險(xiǎn)等）。以打印機(jī)為例，常用的耗材配件為硒鼓。在通常情況下，硒鼓屬于目錄外品目，若全年預(yù)算金額未達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，不適用《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》。由此會(huì)引發(fā)一類(lèi)爭(zhēng)議，即如何采用框架協(xié)議采購(gòu)方式同時(shí)采購(gòu)集中采購(gòu)目錄內(nèi)的打印機(jī)以及與之配套的屬于集中采購(gòu)目錄外的硒鼓等耗材。

筆者認(rèn)為，集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件應(yīng)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集，為防止單獨(dú)征集集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目后相關(guān)供應(yīng)商故意提高配套耗材、配件價(jià)格導(dǎo)致采購(gòu)人合法權(quán)益受到損害，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在征集時(shí)應(yīng)當(dāng)將與之配套的必要耗材、配件同時(shí)征集報(bào)價(jià)，但需注明必要耗材、配件屬于集中采購(gòu)目錄外品目，采購(gòu)人在第二階段授予合同時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮本單位或部門(mén)對(duì)相關(guān)耗材、配件的年度預(yù)算總額，超過(guò)采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的，與集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目一起與供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同；未達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的耗材類(lèi)產(chǎn)品，采購(gòu)人應(yīng)按照內(nèi)控管理制度自行向供應(yīng)商采購(gòu)，僅就集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目與供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同。

第二種適用情形為集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，本部門(mén)、本系統(tǒng)行政管理所需的法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)，屬于小額零星采購(gòu)。

首先，第二種適用情形需要對(duì)鑒證咨詢服務(wù)的范圍進(jìn)行規(guī)范界定，鑒證咨詢服務(wù)屬于稅法規(guī)定的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，根據(jù)《應(yīng)稅服務(wù)范圍注釋》，鑒證咨詢服務(wù)包含認(rèn)證服務(wù)、鑒證服務(wù)和咨詢服務(wù)。

認(rèn)證服務(wù)是指，具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的單位利用檢測(cè)、檢驗(yàn)、計(jì)量等技術(shù)，證明產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求或者標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

鑒證服務(wù)是指，具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的單位受托對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行鑒證，發(fā)表具有證明力的意見(jiàn)的業(yè)務(wù)活動(dòng)（如會(huì)計(jì)鑒證、稅務(wù)鑒證、法律鑒證、職業(yè)技能鑒定、工程造價(jià)鑒證、工程監(jiān)理、資產(chǎn)評(píng)估、環(huán)境評(píng)估、房地產(chǎn)土地評(píng)估、建筑圖紙審核、醫(yī)療事故鑒定等）。

咨詢服務(wù)是指，提供信息、建議、策劃、顧問(wèn)等服務(wù)的業(yè)務(wù)活動(dòng)（例如金融、軟件、技術(shù)、財(cái)務(wù)、稅收、法律、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)運(yùn)作、流程管理、健康等方面的咨詢）。咨詢服務(wù)涉及的范圍較為廣泛，在實(shí)際使用中，采購(gòu)人需根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求，對(duì)本部門(mén)、本系統(tǒng)行政管理所需的此類(lèi)服務(wù)合理選擇采用框架協(xié)議采購(gòu)。

其次，第二種適用情形中未提到的，集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程項(xiàng)目，即使屬于多頻次的小額零星采購(gòu)，也不適用框架協(xié)議采購(gòu)方式。對(duì)于集中采購(gòu)目錄以外的，需要根據(jù)需求多頻次重復(fù)采購(gòu)的如辦公耗材、食堂食材、科研耗材等貨物采購(gòu)項(xiàng)目或者小型維修等服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，目前均未納入框架協(xié)議采購(gòu)方式的適用范圍，采購(gòu)人需通過(guò)合理分包或者簽訂時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量不確定的采購(gòu)合同開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

最后，第二種適用情形必須是本部門(mén)、本系統(tǒng)行政管理所需，屬于自采自用，在制定框架協(xié)議采購(gòu)方案時(shí)應(yīng)明確界定適用該框架協(xié)議的采購(gòu)人范圍以及履行合同的地域范圍。

第三種適用情形為集中采購(gòu)目錄以外且采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，為本部門(mén)、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，需要確定兩家以上供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象自主選擇的。

第三種適用情形與前兩種適用情形主要的區(qū)別點(diǎn)在于：一是取消小額零星采購(gòu)的限制。單次采購(gòu)預(yù)算金額超過(guò)采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的需要多頻次重復(fù)采購(gòu)的同一品目或者同一類(lèi)別的服務(wù)項(xiàng)目也可以采用框架協(xié)議采購(gòu)。二是限制適用主體。根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體限定為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，事業(yè)單位和團(tuán)體組織不得對(duì)符合第三種適用情形的采購(gòu)項(xiàng)目采用框架協(xié)議采購(gòu)。三是限制政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容包括政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)以及政府履職所需輔助性服務(wù)，具體范圍和內(nèi)容由各部門(mén)在本級(jí)指導(dǎo)性目錄范圍內(nèi)編制本部門(mén)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)判斷是否屬于第三種適用情形時(shí)，應(yīng)結(jié)合本部門(mén)編制的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，但對(duì)本部門(mén)履職所需輔助性服務(wù)不得采用框架協(xié)議采購(gòu)。四是入圍供應(yīng)商數(shù)量不得少于兩家。在確定入圍供應(yīng)商時(shí)，提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)不少于兩家，且至少淘汰1家供應(yīng)商，即最終入圍供應(yīng)商數(shù)量可以為1家。

框架協(xié)議采購(gòu)方式的具體執(zhí)行

第一，發(fā)起和適用。集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，可以由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)根據(jù)普遍的采購(gòu)需求主動(dòng)開(kāi)展框架協(xié)議采購(gòu)，明確適用的采購(gòu)人及履行合同的地域范圍，也可以由多個(gè)或個(gè)別采購(gòu)人自行申請(qǐng)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)根據(jù)采購(gòu)人的同類(lèi)采購(gòu)需求開(kāi)展框架協(xié)議采購(gòu)，為保障框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的合法權(quán)益，訂立框架協(xié)議后，適用范圍內(nèi)的采購(gòu)人不得采用其他采購(gòu)方式再開(kāi)展同類(lèi)品目的采購(gòu)活動(dòng)。集中采購(gòu)目錄以外品目符合框架協(xié)議采購(gòu)方式適用情形的，主管預(yù)算單位既可選擇采用框架協(xié)議采購(gòu)方式采購(gòu)，也可選擇其他符合政府采購(gòu)法律法規(guī)的采購(gòu)方式。既可自行采購(gòu)，也可委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)。若選擇框架協(xié)議采購(gòu)，那么需明確適用的采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象范圍及履行合同的地域范圍，訂立框架協(xié)議后，適用范圍內(nèi)的采購(gòu)人同樣不得采用其他采購(gòu)方式再開(kāi)展同類(lèi)品目的采購(gòu)活動(dòng)。

第二，政府采購(gòu)政策的落實(shí)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購(gòu)活動(dòng)中落實(shí)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政府采購(gòu)政策。一是根據(jù)《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》，若框架協(xié)議采購(gòu)方式屬于不適宜由中小企業(yè)提供的情形時(shí)，可不專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)預(yù)留采購(gòu)份額。但應(yīng)對(duì)符合相關(guān)規(guī)定的小微企業(yè)報(bào)價(jià)給予相應(yīng)的價(jià)格扣除，用扣除后的價(jià)格參加評(píng)審。二是對(duì)屬于節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)品目清單的，應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購(gòu)中實(shí)施強(qiáng)制采購(gòu)或優(yōu)先采購(gòu)。三是采用框架協(xié)議采購(gòu)方式采購(gòu)貨物類(lèi)產(chǎn)品時(shí)，確需采購(gòu)進(jìn)口的，應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購(gòu)方案、征集公告及征集文件中予以明確。采購(gòu)人在合同授予階段，擬采購(gòu)產(chǎn)品屬于進(jìn)口產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)本級(jí)財(cái)政部門(mén)審核同意。

第三，采購(gòu)方案的制定。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)擬訂采購(gòu)方案，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門(mén)審核或備案。筆者認(rèn)為，采購(gòu)方案應(yīng)當(dāng)按照不同品目分類(lèi)制定，并涵蓋框架協(xié)議的主要內(nèi)容，包括但不限于采購(gòu)需求以及最高限制單價(jià)、采購(gòu)包的劃分、框架協(xié)議采購(gòu)方式、第一階段入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法、第二階段成交供應(yīng)商方式、落實(shí)政府采購(gòu)政策的要求、擬委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及委托代理協(xié)議、采購(gòu)需求調(diào)查情況等。特別是，對(duì)耗材使用量大的復(fù)印、打印、實(shí)驗(yàn)、醫(yī)療等儀器設(shè)備進(jìn)行框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)與供應(yīng)商約定專(zhuān)用耗材報(bào)價(jià)的期限、質(zhì)量評(píng)分方案等內(nèi)容。

另外，采購(gòu)標(biāo)的應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》確定最底級(jí)采購(gòu)品目，例如，A090101復(fù)印紙為A09“辦公消耗用品及類(lèi)似物品”（A0901“紙質(zhì)文具及辦公用品”）的最底級(jí)品目，在實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以復(fù)印紙為采購(gòu)標(biāo)的，并按照不同的采購(gòu)需求（如A3、A4、A5等）和功能特性（輕質(zhì)紙、新聞紙、白板紙等/60g、70g、80g、100g等）進(jìn)行再細(xì)分。在實(shí)踐中，要注重細(xì)分的合理性，既不能過(guò)于細(xì)分導(dǎo)致每個(gè)采購(gòu)包競(jìng)爭(zhēng)不足，也不能簡(jiǎn)化為一個(gè)采購(gòu)包（對(duì)貨物項(xiàng)目每個(gè)采購(gòu)包只能用一個(gè)產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)），無(wú)法滿足采購(gòu)人多樣化的采購(gòu)需求。

第四，框架協(xié)議的期限?？蚣軈f(xié)議有效期最長(zhǎng)不超過(guò)2年（貨物項(xiàng)目有效期不超過(guò)1年），即在有效期內(nèi)，適用范圍內(nèi)的采購(gòu)人或服務(wù)對(duì)象可以按照第二階段確定成交供應(yīng)商的方式合理選擇供應(yīng)商，但框架協(xié)議有效期不等同于政府采購(gòu)合同授予期限。以極端情況為例，若某個(gè)服務(wù)項(xiàng)目框架協(xié)議有效期只剩下最后一天，采購(gòu)人可以按照第二階段確定成交供應(yīng)商的方式選擇某供應(yīng)商并與其簽訂政府采購(gòu)合同。政府采購(gòu)合同的有效期應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的采購(gòu)需求合理界定，符合延續(xù)性服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的，可以簽訂不超過(guò)3年有效期的政府采購(gòu)合同，即框架協(xié)議有效期期滿后，采購(gòu)人仍可按照政府采購(gòu)合同約定的期限繼續(xù)執(zhí)行。

第五，響應(yīng)保證金的繳納。集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集。筆者認(rèn)為，原則上應(yīng)當(dāng)不要求供應(yīng)商提交響應(yīng)保證金，主要考慮有兩點(diǎn)：一是在征集前，很難確定在框架協(xié)議有效期內(nèi)適用范圍的各采購(gòu)人的項(xiàng)目總預(yù)算金額，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以何種標(biāo)準(zhǔn)收取響應(yīng)保證金無(wú)據(jù)可依；二是從目前政府采購(gòu)網(wǎng)上商城征集情況看，供應(yīng)商參與集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目的征集積極性非常高，對(duì)大量供應(yīng)商收取響應(yīng)保證金可能加大供應(yīng)商的資金壓力，不利于政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。主管預(yù)算單位采用框架協(xié)議采購(gòu)的，筆者認(rèn)為，對(duì)無(wú)法確定框架協(xié)議有效期內(nèi)采購(gòu)總預(yù)算金額的，原則上不要求供應(yīng)商提交響應(yīng)保證金，能夠確定采購(gòu)總預(yù)算金額的，確需收取的，應(yīng)在征集公告和征集文件中予以明確。

第六，采購(gòu)人代表的選擇。政府采購(gòu)制度改革的導(dǎo)向之一是強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，在評(píng)審過(guò)程中派出采購(gòu)人代表參與評(píng)審工作是落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任的重要抓手。但在框架協(xié)議采購(gòu)中，特別是在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)展的封閉式框架協(xié)議采購(gòu)中，采購(gòu)人代表是否需要、采購(gòu)人代表由誰(shuí)派出、派出數(shù)量等存在較大爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采用框架協(xié)議采購(gòu)的，評(píng)審小組可以全部由評(píng)審專(zhuān)家組成，也可以邀請(qǐng)擬適用該框架協(xié)議的采購(gòu)人指派相關(guān)采購(gòu)人代表參與評(píng)審。采購(gòu)人代表可以為采購(gòu)人的工作人員，也可以由采購(gòu)人從專(zhuān)家?guī)熘羞x擇，委托其代為行使采購(gòu)人權(quán)利，但采購(gòu)人應(yīng)向委托的專(zhuān)家出具授權(quán)書(shū)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

第七，淘汰標(biāo)準(zhǔn)的確定。確定第一階段入圍供應(yīng)商的評(píng)審方法包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法，兩種評(píng)審方法均需根據(jù)征集文件規(guī)定的淘汰率或者入圍供應(yīng)商數(shù)量上限確定入圍供應(yīng)商。其中，淘汰率明確規(guī)定一般不得低于20%，其中采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法的檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)等儀器設(shè)備采購(gòu)不得低于40%，但未對(duì)入圍供應(yīng)商數(shù)量上限有所限制。筆者認(rèn)為，以入圍供應(yīng)商數(shù)量上限作為淘汰標(biāo)準(zhǔn)的，實(shí)際淘汰比例應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的淘汰率，提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商數(shù)量超過(guò)入圍供應(yīng)商數(shù)量上限但不符合最低淘汰比例的，應(yīng)當(dāng)按照最低淘汰比例進(jìn)行淘汰后確定入圍供應(yīng)商。

第八，采購(gòu)合同的授予。一是采用順序輪候方式確定第二階段成交供應(yīng)商時(shí)，筆者認(rèn)為，價(jià)格優(yōu)先法的輪候順序應(yīng)當(dāng)以第一階段入圍供應(yīng)商響應(yīng)報(bào)價(jià)從低到高排序。質(zhì)量?jī)?yōu)先法的輪候順序應(yīng)當(dāng)以第一階段入圍供應(yīng)商質(zhì)量評(píng)分從高到低排序，補(bǔ)充征集的入圍供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)排位在所有首次征集的入圍供應(yīng)商之后進(jìn)行順序輪候。二是除由服務(wù)對(duì)象自主選擇供應(yīng)商且無(wú)法提前簽訂書(shū)面合同的情形外，均應(yīng)由采購(gòu)人與成交供應(yīng)商簽訂政府采購(gòu)合同，包括根據(jù)需要約定適用的簡(jiǎn)式合同或者具有合同性質(zhì)的憑單、訂單等。合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于當(dāng)事人一方明顯不公平的，可以重新協(xié)商，協(xié)商不成的，可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)依法變更或解除合同。三是供應(yīng)商拒絕簽訂采購(gòu)合同的，以直接選定方式確定的，可以從入圍供應(yīng)商中另行選定。以二次競(jìng)價(jià)方式確定的，可以選擇報(bào)價(jià)次低的為成交供應(yīng)商或者重新開(kāi)展二次競(jìng)價(jià)（拒絕簽訂采購(gòu)合同的成交供應(yīng)商不得再參加該項(xiàng)目重新二次競(jìng)價(jià)）。以順序輪候方式確定的，輪候順序下一入圍供應(yīng)商為成交供應(yīng)商，拒絕簽訂合同的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（作者單位：寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處）