從變更登記程序和證照改革看經(jīng)營范圍能否作為招投標(biāo)資格條件

# 標(biāo)書制作 2021-01-01 09:15 來源：

　　2019年6月某市交通委的道路交通標(biāo)志標(biāo)線招標(biāo)項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)委員會(huì)確定甲公司為第一中標(biāo)候選人。在公示期內(nèi)，第二中標(biāo)候選人乙公司提出質(zhì)疑：第一中標(biāo)候選人甲公司營業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營范圍不符合招標(biāo)文件要求，應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。該項(xiàng)目招標(biāo)文件中明確要求：投標(biāo)人營業(yè)執(zhí)照中的經(jīng)營范圍必須包含“標(biāo)志、標(biāo)線制作安裝”，然而甲公司營業(yè)執(zhí)照上經(jīng)營范圍僅有“交通設(shè)施”，并沒有標(biāo)明“標(biāo)志、標(biāo)線制作安裝”。如何處理此質(zhì)疑困擾著招標(biāo)采購人員。此類案例在實(shí)踐中具有普遍性，甚至在招標(biāo)過程中有因營業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營范圍不符合招標(biāo)文件要求而被否決的情形。經(jīng)營范圍能否可以作為投標(biāo)人資格條件成為實(shí)踐操作中的熱點(diǎn)問題。

　　經(jīng)營范圍的法理定位

　　對(duì)經(jīng)營范圍的界定，業(yè)內(nèi)有三種觀點(diǎn)：第一種為“能力說”，認(rèn)為經(jīng)營范圍是公司權(quán)利能力和行為能力的范圍。此觀點(diǎn)又可以分為兩種子觀點(diǎn)：一個(gè)是“限制權(quán)利能力說”，認(rèn)為公司經(jīng)營范圍就是限制公司的權(quán)利能力，在其經(jīng)營范圍內(nèi)才具有特別民事權(quán)利能力，即商事權(quán)利能力。另一個(gè)是“限制行為能力說”，認(rèn)為公司經(jīng)營范圍就是限制公司的行為能力，超出經(jīng)營范圍公司就不再有行為能力。第二種為“授權(quán)說”，認(rèn)為經(jīng)營范圍是股東對(duì)公司內(nèi)部管理機(jī)關(guān)的授權(quán)，對(duì)公司權(quán)利能力和行為能力沒有限制。第三種為“內(nèi)部責(zé)任說”，認(rèn)為經(jīng)營范圍只是約定公司內(nèi)部管理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，對(duì)外只有宣示作用，對(duì)公司權(quán)利能力和行為能力沒有影響。第一種觀點(diǎn)是傳統(tǒng)公司法理論的主流觀點(diǎn)；第二種觀點(diǎn)和第三種觀點(diǎn)有類似之處，只是出發(fā)點(diǎn)不同而已。

　　經(jīng)營范圍性質(zhì)如何，需要考察法律對(duì)它的定位。根據(jù)《公司法》第20條和《公司登記管理?xiàng)l例》第15條和第32條規(guī)定，公司的經(jīng)營范圍由公司章程規(guī)定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經(jīng)營范圍，但是應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。公司的經(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)。從上述規(guī)定，經(jīng)營范圍是公司章程規(guī)定的，而公司章程由股東或股東會(huì)制定或修改，可見經(jīng)營范圍是由股東協(xié)商確定的，并且在經(jīng)營過程中股東會(huì)有權(quán)進(jìn)行變更。除法律、行政法規(guī)規(guī)定需要政府批準(zhǔn)或許可的項(xiàng)目之外，公司經(jīng)營范圍充分體現(xiàn)了私法自治性，法律上并沒有對(duì)公司的經(jīng)營范圍有特定限制，也沒有明確規(guī)定超越范圍行為無效。《民法典》第505條規(guī)定，當(dāng)事人超越經(jīng)營范圍訂立的合同的效力，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定確定，不得僅以超越經(jīng)營范圍確認(rèn)合同無效。若按照“能力說”，超越經(jīng)營范圍一定會(huì)影響公司權(quán)利能力或行為能力，進(jìn)而決定公司行為的效力。從法律定位上，經(jīng)營范圍并未對(duì)公司的權(quán)利能力和行為能力產(chǎn)生影響，也未影響公司行為的效力?？傊?，傳統(tǒng)理論主流觀點(diǎn)——“能力說”是值得質(zhì)疑的。對(duì)于前置許可經(jīng)營項(xiàng)目和后置許可經(jīng)營項(xiàng)目，有無通過經(jīng)營許可審批是企業(yè)一種行為能力的反映，已登記的經(jīng)營范圍則不能準(zhǔn)確體現(xiàn)公司的行為能力。

　　經(jīng)營范圍對(duì)非許可經(jīng)營項(xiàng)目而言，現(xiàn)行公司法經(jīng)營范圍的性質(zhì)更接近于“授權(quán)說”或“內(nèi)部責(zé)任說”?，F(xiàn)行《公司法》刪除了2004年《公司法》“公司應(yīng)當(dāng)在登記的經(jīng)營范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動(dòng)”這句話，對(duì)越圍經(jīng)營并沒有禁止性規(guī)定。依據(jù)“法無禁止皆可為”原則，公司可以越圍經(jīng)營，而且要保護(hù)善意第三人，但越圍經(jīng)營違反了公司章程授權(quán)，特定條件下需要公司管理人員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。換言之，公司內(nèi)部管理機(jī)關(guān)越圍行為造成公司損失的，股東有權(quán)認(rèn)為內(nèi)部管理機(jī)關(guān)超越授權(quán)，并追究相關(guān)管理人員的法律責(zé)任。盡管經(jīng)營范圍是公司內(nèi)部的授權(quán)行為，但出于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)公司股東和債權(quán)人的考慮，法律規(guī)定公司經(jīng)營范圍屬于必須登記事項(xiàng)。

　　因此，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革，作為市場(chǎng)主體的公司具有了更大的經(jīng)營自主權(quán)，政府大大減少了對(duì)公司的干預(yù)或管制，公司通過政府所登記的經(jīng)營范圍不再是公司行為能力的體現(xiàn)。換言之，有關(guān)經(jīng)營范圍的“能力說”越來越難以滿足實(shí)踐需要，不能以營業(yè)范圍作為投標(biāo)人經(jīng)營能力來審查其投標(biāo)資格條件。

　　經(jīng)營范圍不應(yīng)作為資格條件

　?。ㄒ唬┳兏怯洺绦驔Q定經(jīng)營范圍不適合作為資格條件

　　對(duì)非許可經(jīng)營項(xiàng)目、前置許可經(jīng)營項(xiàng)目和后置許可經(jīng)營項(xiàng)目，經(jīng)營范圍變更登記有所不同。非許可經(jīng)營項(xiàng)目在變更決議或決定之日起30日內(nèi)申請(qǐng)變更登記；前置許可經(jīng)營項(xiàng)目在審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)申請(qǐng)變更登記；后置許可經(jīng)營項(xiàng)目在變更登記后需要取得審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能從事經(jīng)營活動(dòng)?？梢?，三類項(xiàng)目變更登記的前置條件不同，非許可經(jīng)營項(xiàng)目和后置許可經(jīng)營項(xiàng)目需要提交變更決議和修改后的公司章程；而前置許可經(jīng)營項(xiàng)目不僅需要提交變更決議和修改后的公司章程，還需要提供審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件。

　　從變更登記程序上看，其一，針對(duì)非許可經(jīng)營項(xiàng)目，公司有沒有經(jīng)營能力，不是僅看登記，還可能要看近30日內(nèi)公司經(jīng)營范圍的變更決議和公司章程。變更決議和公司章程是公司內(nèi)部自治的范疇。為了某些項(xiàng)目的投標(biāo)，公司完全可以臨時(shí)作出變更公司經(jīng)營范圍的決議并修改公司章程，然后在法定期限內(nèi)作變更登記即可。其二，針對(duì)許可經(jīng)營項(xiàng)目，公司有沒有特定項(xiàng)目的經(jīng)營能力更不是看登記，而是看有無審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。因?yàn)榍爸迷S可經(jīng)營項(xiàng)目從批準(zhǔn)到登記理論上還有30日的空檔期，而后置許可經(jīng)營項(xiàng)目登記時(shí)還沒有獲得審批。因此，現(xiàn)有登記的經(jīng)營范圍不一定是公司經(jīng)營能力的真實(shí)體現(xiàn)。

　　營業(yè)執(zhí)照記載的經(jīng)營范圍是公司已登記事項(xiàng)的形式表現(xiàn)。在登記不能準(zhǔn)確反映公司的經(jīng)營能力情況下，營業(yè)執(zhí)照記載的經(jīng)營范圍就更不能及時(shí)準(zhǔn)確體現(xiàn)公司的經(jīng)營能力。因此，從變更登記程序角度，招標(biāo)文件將營業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營范圍作為投標(biāo)人資格條件是不科學(xué)的。

　?。ǘ┳C照改革決定經(jīng)營范圍不適合作為資格條件

　　“證照分離”——營業(yè)執(zhí)照不再是特定資格能力的顯示。2015年12月上海開始“證照分離”改革試點(diǎn)，即經(jīng)營許可證（即資質(zhì)）與營業(yè)執(zhí)照分離，2018年全國推廣“證照分離”改革，區(qū)分“證”與“照”各自功能以破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題?！秶鴦?wù)院關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)［2018］35號(hào)）：“營業(yè)執(zhí)照是登記主管部門依照法定條件和程序，對(duì)市場(chǎng)主體資格和一般營業(yè)能力進(jìn)行確認(rèn)后，頒發(fā)給市場(chǎng)主體的法律文件。許可證是審批主管部門依法頒發(fā)給特定市場(chǎng)主體的憑證。這類市場(chǎng)主體需持營業(yè)執(zhí)照和許可證方可從事特定經(jīng)營活動(dòng)?！薄白C照分離”改革之后，需要許可的經(jīng)營項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，許可證才是招標(biāo)過程中要審查的資格條件。不需要許可的經(jīng)營項(xiàng)目，投標(biāo)人則不受現(xiàn)有營業(yè)范圍的限制，只要公司滿足招標(biāo)的其他條件要求，臨時(shí)變更營業(yè)范圍完全是可行的。

　　“登記簡化”——營業(yè)執(zhí)照載明事項(xiàng)功能弱化。從2019年3月1日起，深圳、珠海在全市范圍內(nèi)實(shí)施商事登記改革，試行新版營業(yè)執(zhí)照，其種類大幅精簡、不再記載經(jīng)營范圍、不再記載“注冊(cè)資本、實(shí)收資本”。營業(yè)執(zhí)照不再載明營業(yè)范圍后，公司的經(jīng)營能力就不能通過營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行判斷。因此，證照改革后，經(jīng)營范圍不適合作為招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)人資格條件。

　　2020年9月22日，國家發(fā)展改革委和市場(chǎng)監(jiān)管總局專門發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)過程中企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)資格審查工作的通知》（發(fā)改辦法規(guī)［2020］727號(hào)）明確：不得以招標(biāo)項(xiàng)目超出投標(biāo)人營業(yè)執(zhí)照記載的經(jīng)營范圍為由認(rèn)定其投標(biāo)無效。一方面，這個(gè)政策性規(guī)定既符合法理，也符合登記和營業(yè)執(zhí)照改革的實(shí)踐。另一方面，這個(gè)政策性規(guī)定能夠破解招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中“營業(yè)范圍能否作為資格條件”的困惑，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)。打破“將營業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營范圍作為投標(biāo)條件的資格條件”條條框框，進(jìn)一步優(yōu)化招標(biāo)采購領(lǐng)域的營商環(huán)境。