本文作者劉菲菲，工作單位系中國財政科學(xué)研究院。文章發(fā)表在《中國政府采購》雜志2022年第11期。

編者按

本文以《中華人民共和國政府采購法》修訂為視角，通過對照《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》與現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》關(guān)于政府采購交易機制的制度架構(gòu)，進一步闡釋政府采購交易機制的重構(gòu)路徑。

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議召開，會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》），提出健全科學(xué)高效的采購交易機制這一改革任務(wù)。健全科學(xué)高效的政府采購交易機制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)然選擇，也是落實全面實施預(yù)算績效管理在政府采購領(lǐng)域落地生根的應(yīng)有之義。2022年7月15日，財政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）再次面向社會公開征求意見，較現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）而言，其主要變化反映出《深改方案》關(guān)于政府采購交易機制的改革思路，即通過明晰交易關(guān)系、優(yōu)化交易方式、簡化交易程序等制度設(shè)計，力圖實現(xiàn)交易機制科學(xué)高效這一目標。

一、正本清源，明晰政府采購交易關(guān)系

（一）政府采購定義的重構(gòu)——交易本質(zhì)的還原

從定義上看，現(xiàn)行《政府采購法》將政府采購定義為采購人的“采購”行為，而不是與供應(yīng)商之間的“交易”行為，其原因在于，作為社會公眾代理人角色的采購人，在使用財政性資金采購履職所需的過程中受到法定程序的規(guī)制，無法自由選擇交易主體，如何交易、與誰交易都只是依法執(zhí)行下的應(yīng)然選擇和必然結(jié)果，這也反映出《政府采購法》鮮明的程序法本質(zhì)和特征，在采購實踐中也不乏重程序、輕結(jié)果的慣性思維和做法。

對照相應(yīng)之處，征求意見稿將政府采購定義為采購人“以合同方式取得”的行為，“合同”作為市場交易行為的基本法律形式，明確了交易雙方的權(quán)利義務(wù)。這種定義方式是對政府采購交易本質(zhì)的還原，也是對政府采購交易形式的明確，即“采購人與供應(yīng)商之間的一買一賣，通過合同的形式確定下來”，蘊含著政府采購從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型的發(fā)展規(guī)律和制度趨勢。

（二）政府采購當(dāng)事人之重構(gòu)——交易主體的還原

現(xiàn)行《政府采購法》將政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體定義為政府采購當(dāng)事人，范圍包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機構(gòu)，采購代理機構(gòu)作為采購人專業(yè)力量不足的補充，與采購人共同享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，比如，“采購人或者采購代理機構(gòu)”的表述先后出現(xiàn)在《政府采購法》及其實施條例關(guān)于組織資格預(yù)審、編制招標文件、抽取評審專家、實施履約驗收等規(guī)定中。評審專家則納入政府采購相關(guān)人員的范圍，主要由采購人隨機抽取產(chǎn)生，以獨立身份參加政府采購評審。在實踐中，因采購人、采購代理機構(gòu)之間職責(zé)劃分的不確定性，出現(xiàn)了采購代理機構(gòu)“越位”而采購人“缺位”的現(xiàn)象，容易引發(fā)兩者在政府采購活動中的執(zhí)行風(fēng)險和法律風(fēng)險。而評審專家隨機抽取制度的不確定性，雖然在一定程度上能夠防范廉政風(fēng)險，但也同時存在專業(yè)“錯位”和能力“不到位”的弊端，從而影響評審結(jié)論，給采購人帶來采購結(jié)果的風(fēng)險。

征求意見稿將政府采購當(dāng)事人的范圍限定為采購人和供應(yīng)商，而采購代理機構(gòu)和評審專家則納入了政府采購其他參加人的范圍。同時，“采購人或者采購代理機構(gòu)”的表述被“采購人、采購代理機構(gòu)”取代，且組織資格預(yù)審、編制招標文件、確定評審專家、實施履約驗收也被限定為采購人的單方職責(zé)。政府采購當(dāng)事人和相關(guān)人員范圍、權(quán)責(zé)的重新劃分，是基于政府采購交易本質(zhì)，對交易主體及其權(quán)利義務(wù)的還原。政府采購各個參與人的歸位，有助于基于權(quán)責(zé)一致的原則，形成各司其職、各負其責(zé)的政府采購組織架構(gòu)和工作格局（參見圖1）。

二、與時俱進，優(yōu)化政府采購交易方式

（一）現(xiàn)行政府采購方式

根據(jù)現(xiàn)行《政府采購法》及其相關(guān)配套制度，政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價、競爭性磋商、框架協(xié)議。自2015年起，為適應(yīng)推進政府購買服務(wù)、推廣政府與社會資本合作模式等工作需要，競爭性磋商方式以財政部規(guī)范性文件的形式確立下來，解決了政府購買服務(wù)項目適用招標方式周期長效率低，適用競爭性談判方式又只能按照最低價成交、采購結(jié)果難以匹配服務(wù)和質(zhì)量需求的困局，因其兼顧了周期、價格、質(zhì)量、服務(wù)等因素，故成為政府購買服務(wù)項目適用的主要方式。2022年3月，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱“財政部令第110號”）的施行，確立了框架協(xié)議方式。此后，多頻次、小額度采購活動具備了法律基礎(chǔ)。

從適用對象看，除詢價方式僅適用于貨物采購，框架協(xié)議方式僅適用于貨物、服務(wù)采購?fù)?，其他方式均適用于貨物、工程和服務(wù)。

從適用范圍看，由于公開招標未列明具體情形，僅規(guī)定了必須公開招標的數(shù)額標準，因此在實踐中成為廣泛使用的“兜底”方式。競爭性談判和競爭性磋商雖然列明了具體情形，但部分表述較為抽象，且存在部分重合，在實踐中難以把握、不易適用。比如，部分表述為“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求”“不能事先計算出價格總額”等情形。詢價僅適用于存在局部特征的貨物采購，且因其為最低價成交，也往往被公開招標（可以選擇使用綜合評標價法）所替代，故應(yīng)用很少。單一來源因“只能從唯一供應(yīng)商處采購”這一情形的適用，在實踐中只能輔以唯一性論證和公示程序進行反推判斷，但并不充分，存在適用風(fēng)險。

（二）政府采購方式的重構(gòu)——交易方式的優(yōu)化

征求意見稿中的政府采購方式包括招標、競爭性談判、詢價、單一來源、創(chuàng)新采購、框架協(xié)議，其主要變化在于，將公開招標和邀請招標整合為招標，取消了競爭性磋商，新增了創(chuàng)新采購（參見圖2）。

從適用對象看，除競爭性談判和框架協(xié)議僅適用于貨物、服務(wù)采購?fù)?，其他方式均適用于貨物、工程和服務(wù)，競爭性談判縮小了適用對象的范圍——不再適用于工程，而詢價的適用范圍則是在通用貨物的基礎(chǔ)上，又擴展了通用服務(wù)和工程。

從適用范圍看，招標方式不再采取“一刀切”的數(shù)額標準進行劃分，而是以“是否需要與供應(yīng)商協(xié)商談判”作為劃分依據(jù)，即“通過需求調(diào)查或者前期設(shè)計咨詢，能夠確定詳細規(guī)格和具體要求，無需與供應(yīng)商協(xié)商談判的采購項目”，并列明適用范圍——技術(shù)、服務(wù)等標準明確、統(tǒng)一的通用貨物、服務(wù)與已完成設(shè)計的工程施工。與招標方式相對應(yīng)，競爭性談判方式的適用范圍則是以“需要與供應(yīng)商協(xié)商談判”為主要特征，即“需要通過談判細化解決方案，明確詳細技術(shù)規(guī)格標準、服務(wù)具體要求或者其他商務(wù)指標的，或需要由供應(yīng)商提供解決方案，通過談判確定一種或者多種解決方案，并細化解決方案內(nèi)容的”，并列明技術(shù)復(fù)雜的大型裝備，實驗、檢測等專用儀器設(shè)備，需要供應(yīng)商提供解決方案的設(shè)計咨詢、信息化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)，創(chuàng)新采購以及政府和社會資本合作等適用于此種方式。

可以看出，競爭性談判方式的適用范圍僅保留了“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求”的情形內(nèi)涵，并且采取更為貼合、更為清晰的表述進行了重新釋義。單一來源方式對“只能從唯一供應(yīng)商處采購”進行了列舉解釋，即“因需要委托特定領(lǐng)域具有領(lǐng)先地位的機構(gòu)、自然人提供服務(wù)，或者采購藝術(shù)作品、特定的文藝表演，或者必須采用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項目具有特殊要求等原因，只能從唯一供應(yīng)商處采購的”，解決了實踐中如何確定項目唯一性的困擾，并且新增了清算、破產(chǎn)、拍賣等特殊采購的適用情形。創(chuàng)新采購方式主要適用于重大研發(fā)項目，補足了競爭性磋商方式取消后，科研項目和科技成果轉(zhuǎn)化項目的采購方式適用問題。因確立框架協(xié)議方式的《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》已經(jīng)出臺，故未對框架協(xié)議的適用范圍再進行列舉。征求意見稿中政府采購方式的整合、轉(zhuǎn)換、新立以及適用范圍的重新定義、刪除補充、解釋列舉，是對實踐中現(xiàn)實問題的積極回應(yīng)、頂層制度設(shè)計的修正完善，有助于形成科學(xué)的政府采購交易機制。

三、化繁為簡，簡化政府采購交易程序

（一）現(xiàn)行政府采購程序

根據(jù)《政府采購法》及其相關(guān)配套制度，不同政府采購方式下的政府采購程序不盡相同（參見圖3）。

從供應(yīng)商邀請方式看，公開招標、框架協(xié)議是通過公告的方式邀請非特定供應(yīng)商；邀請招標、競爭性談判、詢價通過資格預(yù)審、書面推薦、隨機抽取的方式邀請符合資格條件的供應(yīng)商；競爭性磋商兼具了公告、書面推薦、隨機抽取的邀請方式；單一來源通過唯一性論證意見和公示確定供應(yīng)商。

從采購周期看，公開招標、框架協(xié)議最低期限為20日；邀請招標最低期限為20日以及資格預(yù)審公告期限5個工作日；競爭性談判、詢價最低期限為3個工作日；競爭性磋商最低期限為10日；單一來源公示期限為5個工作日。本文中的最低期限是指自招標文件/征集文件/談判文件/詢價通知書/磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交投標文件/響應(yīng)文件截止之日止。

從供應(yīng)商最低數(shù)量看，除框架協(xié)議和競爭性磋商中的“政府購買服務(wù)項目”“因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的”兩種規(guī)定情形外，在其他采購方式中，若符合資格條件供應(yīng)商不足3家，均須終止并重新開展采購活動。

從評審方法看，公開招標、邀請招標可以選擇最低評標價法和綜合評分法，框架協(xié)議為價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法，競爭性談判、詢價為報價最低成交原則，競爭性磋商為綜合評分法，單一來源為商定合理的成交價格并保證質(zhì)量。最低評標價法、報價最低成交原則和價格優(yōu)先法與綜合評分法、質(zhì)量優(yōu)先法的差別在于，在滿足全部實質(zhì)性要求的基礎(chǔ)上，前者按照報價最低定標，后者按照評審因素或質(zhì)量因素打分最高定標。

可以看出，《政府采購法》規(guī)定的采購方式下的采購程序，除單一來源外，評審方法為綜合評分法的采購方式，采購周期較長，而采購周期較短的采購方式，只能按照報價最低原則定標，并且符合資格條件供應(yīng)商最低數(shù)量均為3家。后確立的競爭性磋商和框架協(xié)議采購方式在符合資格條件的供應(yīng)商最低數(shù)量方面實現(xiàn)了突破，從3家調(diào)整為2家，評審方法也更加注重技術(shù)水平、產(chǎn)品配置、售后服務(wù)、履約能力、服務(wù)經(jīng)驗等價格外的因素?？傮w看，政府采購程序兼顧采購周期和采購結(jié)果是政府采購制度發(fā)展的趨勢走向。

（二）政府采購程序之重構(gòu)——交易程序的簡化

征求意見稿打破了《政府采購法》對每種采購方式分別規(guī)定邀請方式、最低期限、供應(yīng)商最低數(shù)量、評審方法等的制度架構(gòu)，采取了“一般規(guī)定”的方式進行統(tǒng)一說明（參見圖4）。

從政府采購總體程序看，將政府采購程序劃分為公開競爭和有限競爭。其劃分依據(jù)：一是受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的專利或者專有技術(shù)等限制，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購；二是競標供應(yīng)商數(shù)量過多。

從供應(yīng)商邀請方式看，公開競爭采取公告的形式邀請不特定供應(yīng)商，有限競爭則采取資格預(yù)審或資格預(yù)審后隨機抽取的方式邀請供應(yīng)商。

從采購周期看，征求意見稿賦予了采購人根據(jù)項目復(fù)雜程度和供應(yīng)商備標時間合理設(shè)定等標期的權(quán)利，一般為20日，符合特殊情形，最低為10日。詢價方式依然為3個工作日。

從供應(yīng)商最低數(shù)量看，除單一來源外，符合資格條件供應(yīng)商最低數(shù)量仍為3家。但同時也實現(xiàn)了更大突破——在采購文件沒有不合理條款、采購程序符合規(guī)定的情況下，公開競爭后，符合資格條件供應(yīng)商最低數(shù)量為1家。

從評審方法看，沿用了最低評審價法、綜合評分法、最優(yōu)質(zhì)量法，并且明確招標方式一般采用最低評審價法，競爭性談判一般采用綜合評分法。

征求意見稿通過對政府采購程序制度架構(gòu)的調(diào)整，賦予了采購人根據(jù)項目特點、需求內(nèi)容合理確定采購方式、選擇采購程序、設(shè)定采購周期的權(quán)利，并且普遍使用“一般采用”“可以采用”的表述方式，彰顯了制度從“剛性”到“柔性”、從“程序法”到“實體法”的轉(zhuǎn)變，有助于形成高效的政府采購交易機制。

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