對政府采購改革中幾個關(guān)鍵問題的思考

# 招標(biāo)信息 2023-01-05 10:06 來源：

本文作者宋軍，單位系中南財經(jīng)政法大學(xué)（中國政府采購研究所）；鄢君霞，單位系湖北省荊門市政府采購辦公室。文章發(fā)表在《中國政府采購》雜志2022年第11期。

編者按

本文作者結(jié)合《中華人民共和國政府采購法》二十年來的實踐，對政府采購制度改革中的幾個關(guān)鍵問題進行了探討，包括管理職能的“管”與“放”、采購人主要的“權(quán)”與“責(zé)”、政府采購代理模式的“存”與“廢”等問題。

為貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》，財政部將《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）的修訂工作納入了議事日程。對于法的修訂，仁者見仁，智者見智，但總的目標(biāo)是使《政府采購法》更符合我國實際，真正成為促進經(jīng)濟發(fā)展的重要公共管理制度和財政支出管理制度。從《政府采購法》二十年來的實踐以及筆者對政府采購的理解來看，在修法過程中，有幾個關(guān)鍵問題值得思考。

對政府采購改革中幾個關(guān)鍵問題的思考

一、管理職能的“管”與“放”

我國三十多年的政府采購制度改革經(jīng)歷了從探索、試行、規(guī)范到完善的過程，深化改革后的政府采購監(jiān)管部門面臨的關(guān)鍵問題首先是應(yīng)該如何行使監(jiān)管權(quán)，如何處理好“放管服”的關(guān)系，也就是監(jiān)管部門在政府采購活動中該“管什么”“放哪些”“什么服務(wù)”。

監(jiān)管部門的“管”，不僅是在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)的監(jiān)管，而且應(yīng)該是“無為而治”的“管”，有所為而有所不為。所以，從我國實踐經(jīng)驗和國外的做法來看，監(jiān)管部門重點應(yīng)該監(jiān)管采購預(yù)算的編制、采購人信息的公開、政府采購政策功能的落實、采購活動的公平競爭、采購項目以及采購活動的績效評價，營造良好的政府采購營商環(huán)境，公平地對待政府采購的參與人等，并當(dāng)好政府采購的裁判員?！肮堋本褪怯蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)紀必嚴，違法必究。

“放哪些”？在政府采購改革探索之初，可以說監(jiān)管部門什么都管，什么都審批，隨著人們對政府采購制度認知的提高以及政府采購操作制度化、規(guī)范化的形成，從監(jiān)管部門“扶著”采購人走到“牽著”采購人走，目前已經(jīng)到了“放手”讓采購人自己走的時候了。所以，應(yīng)該落實“誰采購，誰負責(zé)”，還權(quán)于采購人。今后，該放的還有采購方式變更、評審專家的選擇、采購結(jié)果的決策、中標(biāo)或成交供應(yīng)商的確定等。

“什么服務(wù)”？首先，政府采購監(jiān)管部門的管理理念要更新，只有當(dāng)管理理念的落腳點在“管理就是服務(wù)”，樹立“公仆”精神，才能知道為誰服務(wù)、怎么服務(wù)。政府采購監(jiān)管部門要將管理融入服務(wù)，服務(wù)就是最好的管理。其次，好的政策還需對的措施促其落實，所以，當(dāng)前和今后一段時間，其服務(wù)的重點是對政府采購當(dāng)事人進行系統(tǒng)的政府采購法規(guī)、知識的培訓(xùn)，幫助他們解決采購過程中的實際困難。監(jiān)管部門切不可將本應(yīng)由自己承擔(dān)或可以承擔(dān)的對政府采購當(dāng)事人和參與人的培訓(xùn)責(zé)任以及服務(wù)工作“讓渡”給他人。

二、采購人主要的“權(quán)”與“責(zé)”

只有權(quán)責(zé)對等，才能有主人翁意識，才能將責(zé)任內(nèi)的事情做好。政府采購改革之初，采購人的采購權(quán)被監(jiān)管部門、采購代理機構(gòu)和評審專家分離或剝離，采購人只有責(zé)任，沒有權(quán)利，所以有些采購項目存在“質(zhì)次價高”的問題，而采購人是“背鍋者”。隨著我國行政管理體制和行政監(jiān)督管理體制的不斷完善，采購人的采購權(quán)利與義務(wù)也逐漸清晰和明確，所以，當(dāng)行政體制改革的一系列配套改革措施落實后，政府采購改革的關(guān)鍵點在于將采購的決策權(quán)歸還給采購人，實現(xiàn)真正意義上的“誰采購、誰決策、誰負責(zé)”的統(tǒng)一。

經(jīng)過梳理，法律法規(guī)規(guī)定的采購人的主體責(zé)任主要包括：一是采購信息的公開；二是采購預(yù)算的編制；三是采購需求的制定；四是政策功能的落實；五是采購項目評審的參與；六是采購項目的驗收；七是采購績效的評價。

為了保證采購人的主體責(zé)任的落實，必須進一步明確和落實采購人的權(quán)利，讓采購人有擔(dān)當(dāng)、能擔(dān)當(dāng)。采購人的權(quán)利主要包括：一是采購項目采購的決策權(quán)；二是采購需求的制定權(quán)；三是采購方式的選擇權(quán)；四是采購組織形式的確定權(quán)；五是請咨詢專家或邀請評審專家參與咨詢、評審的選擇權(quán)；六是對采購結(jié)果的決定權(quán)；七是采購成果的運用權(quán)。

采購人的權(quán)利不能只體現(xiàn)在口號中，更應(yīng)落實在行為上，重點應(yīng)將有些被“支解”的權(quán)利歸還給采購人。

三、代理模式的“存”與“廢”

我國政府采購的代理模式分為法規(guī)內(nèi)規(guī)定的必須委托集中采購機構(gòu)采購和采購人自主決定選擇自行組織采購還是委托給代理機構(gòu)代理采購共兩種模式、三種形式。對于這種代理模式，各有利弊。其利在于，社會分工細化，專業(yè)人做專業(yè)事。其弊在于，增加了采購成本和采購時間。一些簡單的、小的、沒有技術(shù)含量的采購項目，采購人也委托給了采購代理機構(gòu)采購，無形中增加了采購成本。按理講，采購工作本應(yīng)是采購人職責(zé)范圍內(nèi)的事，其通過委托采購，相當(dāng)于購買了服務(wù)，既增加了采購成本，也增加了行政成本。

對于目前推行的采購代理模式是否要保存的問題，筆者認為應(yīng)繼續(xù)保留法定的集中采購代理模式，同時，應(yīng)對集中采購代理模式進行改革，要建立科學(xué)的激勵機制和考核機制，促進集中采購機構(gòu)橫向和縱向的競爭。

而對于分散采購模式可以按采購方式的不同，由采購人自主地選擇是否自行采購或委托采購。隨著采購文本模式和評審模式的規(guī)范化，采購標(biāo)準明確、采購項目金額不大、采購方式簡單的采購項目完全可以由采購人自己組織采購，不必委托采購，采購人再也不需與采購代理機構(gòu)就采購項目有關(guān)事宜“文來文往”。相對委托采購而言，自行組織采購僅采購結(jié)果的確定時間就可以減少5個工作日。

四、評審專家的“去”與“留”

對于目前的評審專家制度，業(yè)內(nèi)有許多爭議。筆者認為，應(yīng)該是采購人向?qū)＜摇敖柚恰?，而不是授?quán)于專家參與直接評審且有評審決策權(quán)。在評審過程中評審專家的責(zé)任心靠什么來維系或支撐尚不明確。

所以，必須改革目前的評審制度，將政府采購評審專家的評審決策權(quán)去掉，將評審專家參與評審改為當(dāng)好“政府采購咨詢專家”，當(dāng)采購人對采購標(biāo)的、采購需求、采購方案、評審標(biāo)準拿捏不準時，可以向政府采購咨詢專家“借智”，采購人對于咨詢專家的建議與意見可以作為參考，但決策權(quán)還在采購人手里。所以，有些采購方式、采購項目不一定需要抽取（聘請）專家參與評審。

五、采購方式的“增”與“減”

目前，我國法定的采購方式有7種，即公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價和競爭性磋商、框架協(xié)議采購。但過去在制度的設(shè)計上忽視了物有所值原則和政策功能的落實，使政府采購對經(jīng)濟的促進作用難以顯現(xiàn)。而且，采購方式的適用條件的不明確性或相同性造成采購人選擇采購方式隨意性較大，相同的采購項目，其采購方式不同，導(dǎo)致中標(biāo)、成交供應(yīng)商和采購中標(biāo)、成交價格區(qū)別較大。

為了充分發(fā)揮政府采購促進經(jīng)濟增長的作用，需要依據(jù)我國政府采購改革的實際，對采購方式進行優(yōu)化，或者認定新的采購方式或?qū)⒃少彿绞礁?，同時對采購方式的適用條件進行重新整合。一是保留公開招標(biāo)、單一來源采購和詢價采購方式。二是將競爭性談判和競爭性磋商更名。競爭性談判改為“談判”，競爭性磋商改為“商議后評審”?；蛘邔⒏偁幮哉勁信c競爭性磋商合并，因為兩種采購方式的適用條件重疊較多。其目的一方面是突出采購方式的特點，另一方面是避免與《政府采購協(xié)定》的“磋商”雷同，還防止今后法規(guī)翻譯上名詞的重疊。三是增加首購和議價兩種方式。四是刪除邀請招標(biāo)采購方式。至于電子化采購（電子競價或電子反拍），那只是詢價采購方式中的一種采購模式，并非一種獨立的采購方式。

六、對供應(yīng)商的“嚴”與“寬”

在政府采購活動當(dāng)中，供應(yīng)商是弱勢群體，所以，從另一個角度來講，《政府采購法》就是一部保護供應(yīng)商的法律。那么，在政府采購活動中，對供應(yīng)商應(yīng)如何管理，財政部《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）就傳遞一個積極的信號。目前，我國的供應(yīng)商，特別是中小微企業(yè)供應(yīng)商可謂舉步維艱、困難重重。因此，對于供應(yīng)商的管理要以服務(wù)、幫助、教育為主。

要分清供應(yīng)商違規(guī)違法的動因，對于有意為之的問題，如弄虛作假、惡意串通、透支信用的行為，則要嚴厲打擊，從嚴處理，還應(yīng)追究供應(yīng)商法定代表人、實際控制人、主要管理者的責(zé)任，產(chǎn)生威懾力。

而對于無意而為之的問題要從寬處理，特別是在采購活動中，采購人不要故意提高資質(zhì)或資格門檻，不要設(shè)定歧視性障礙，不要因為供應(yīng)商響應(yīng)過程中的一個小小的失誤就判定其投標(biāo)無效。要給供應(yīng)商一些更正的機會，特別是對中小微企業(yè)，應(yīng)給他們多一些支持和扶持。

七、績效評價的“探索”與“實踐”

我國政府采購制度改革經(jīng)過三十多年的實踐，涉及范圍越來越廣、規(guī)模越來越大，對社會、經(jīng)濟、政治的影響力也越來越大，因此，應(yīng)按照黨的十九大精神要求，“全面實施績效管理”?！吨腥A人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》也有相關(guān)規(guī)定要求對政府采購進行績效評價，這說明，今后對政府采購進行績效評價將是一項常態(tài)化的工作。

因此，我們應(yīng)積極探索政府采購績效評價工作。政府采購活動是一種復(fù)雜的經(jīng)濟現(xiàn)象，對其績效評價考慮因素較多，既要有經(jīng)濟效益指標(biāo)，也要有生態(tài)效益和社會效益指標(biāo)。所以，確立評價指標(biāo)體系尤其關(guān)鍵。在實踐過程中，應(yīng)采取先易后難、先試點后全面推進的策略，先從效率和效益評價做起，然后逐步融合生態(tài)效益和社會效益評價，先單一后綜合。

先做單個的采購項目的績效評價，再逐步擴大到采購人、一級預(yù)算單位、財政系統(tǒng)。然后再細化，通過建立政府采購大數(shù)據(jù)庫，分析、評估各采購對象、采購方式的情況。