兩法分立有損公共采購的制度效能

# 招標信息 2021-08-30 13:41 來源：

我國公共采購法律制度是以《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“政府采購法”）和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱“招標投標法”）兩法為主體，輔之以行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件構成的規(guī)范體系。兩法都是規(guī)范我國公共采購方面的法律，但其對于采購方式、采購程序、評審專家和代理機構的管理、投訴質疑、法律責任等方面的規(guī)定存在諸多差異，這些差異不僅使從業(yè)人員對我國的公共采購法律產(chǎn)生諸多困惑，也導致了實踐操作中的無所適從。

兩法分立有損公共采購的制度效能

隨著我國經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，兩法分立的立法現(xiàn)實暴露出越來越多的問題，不僅難以適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，制約了統(tǒng)一公共采購制度的政策目標的實現(xiàn)，也與國際公共采購制度的現(xiàn)實和發(fā)展趨勢不符。

兩法分立有損公共采購的制度效能

盡管《中華人民共和國政府采購法實施條例》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》通過對兩法適用范圍的明確，在一定程度上厘清了兩法的適用范圍，但兩法分立的現(xiàn)實及其背后的價值張力，并未從根本上得到解決。兩法分立造成的困境主要表現(xiàn)在以下五個方面。

第一，增加立法和法律實施成本。公共采購本來是一個包括采購權配置、采購方式和程序以及監(jiān)管機制在內的有機整體，分散立法人為地將采購方式中的招標方式單獨抽出并進行立法，導致原本一次資源投入即可構建的法制變成兩次立法資源投入。兩法分立不僅造成實踐中投標人和代理機構等從業(yè)人員在具體采購活動中無所適從，更易造成兩法的具體實施部門在監(jiān)管權方面的差異與沖突，給公共采購秩序帶來不必要的混亂。

第二，部分領域的法律適用混亂。較為典型的是對于進口機電產(chǎn)品招標。在2014年以前，進口機電產(chǎn)品的國際招標一直由商務部依據(jù)自定規(guī)章進行管理。2014年，商務部廢止原《機電產(chǎn)品國際招標投標實施辦法》，發(fā)布《機電產(chǎn)品國際招標投標實施辦法（試行）》（商務部2014年第1號令）。與此同時，財政部對2004年的18號令進行了修訂，修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第八十三條規(guī)定：政府采購貨物服務電子招標投標、政府采購貨物中的進口機電產(chǎn)品招標投標有關特殊事宜，由財政部另行規(guī)定。此項規(guī)定的實際意義在于：對于進口機電產(chǎn)品的招投標，不再適用商務部2014年1號令，而應當適用政府采購法及其實施條例的相關規(guī)定。但由于商務部2014年1號令仍屬于合法有效的規(guī)章，而財政部迄今亦未發(fā)布針對進口機電產(chǎn)品的特殊規(guī)定，實踐中圍繞此種情形下的法律適用，引發(fā)了諸多爭議。

第三，有礙統(tǒng)一公共采購制度的形成。我國的分散立法模式實質上系基于公共采購對象的不同而分割法律的適用，這不僅造成公共采購管理體制的混亂，并最終在制度意義上割裂了統(tǒng)一的政府采購市場。在采購主體方面，除了政府、事業(yè)單位和團體之外，其他公共主體，特別是國有企業(yè)開展的采購活動，完全排斥在政府采購法的適用范圍之外。在采購范圍方面，政府部門利用民間資本所開展的采購，也不受政府采購法的約束。如此，使得統(tǒng)一的公共采購制度難以形成。

第四，制約了公共采購政策功能的發(fā)揮。公共采購是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮罚ㄒ韵潞喎Q“深改方案”）開宗明義指出，“深化政府采購制度改革是建立現(xiàn)代財政制度的一項重要舉措，對于規(guī)范財政資金管理、保障政府公共服務職能、節(jié)約政府運行成本具有重要意義”。2019年，我國工程類政府采購規(guī)模為15004.3億元，占全國政府采購規(guī)模的45.4%。若不將公共工程納入政府采購的范圍，將直接導致近一半規(guī)模的財政購買性支出，難以落實政府采購法的政策功能。

第五，與世界各國公共采購的立法趨勢不一致。世界各國的公共采購立法，盡管法律體系不同，具體程序方面也存在差異，但總體來看，都是以統(tǒng)一的政府采購法律和管理體系為基石，采購實體涵蓋政府部門之外的其他公共主體，政府采購的對象包括貨物、服務和工程，政府采購的政策功能從單一的經(jīng)濟目標轉向社會綜合目標，政府采購方式多元并舉而非公開招標一元獨大，建立以行政救濟為主的統(tǒng)一高效救濟制度。