專項債項目的采購實操分析

# 招標(biāo)信息 2022-04-21 09:48 來源：

　　“用好地方政府專項債券，提高債券資金使用績效”是近兩年的重點工作。在各個工程項目建設(shè)中專項債項目使用規(guī)范的采購流程有利于合理論證支出必要性，提升債券資金的使用績效。

專項債項目的采購實操分析

　　一、前言

　　近年來，隨著專項債發(fā)行規(guī)模大幅增長，創(chuàng)新品種不斷豐富，地方政府對專項債發(fā)行、使用的管理難度愈發(fā)增加。2020年7月，財政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》(財預(yù)〔2020〕94號)，提出“對專項債券發(fā)行使用實行穿透式、全過程監(jiān)控……既要督促加快專項債券資金使用進(jìn)度，盡快形成實物工作量，也要確保項目質(zhì)量，提高債券資金使用績效。”

　　二、專項債項目采購的法律依據(jù)

　　2014年修訂的《中華人民共和國政府采購法》(簡稱《政府采購法》)規(guī)定，我國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用《政府采購法》，其中政府采購是指“各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！弊鳛椤墩少彿ā返呐涮讞l例，《中華人民共和國政府采購法實施條例》(簡稱《政府采購法實施條例》，國務(wù)院令第658號)第二條進(jìn)一步明確：“國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織的采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例;財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例?！北日丈鲜龇煞ㄒ?guī)，雖然從采購人的維度看，專項債項目存在政府類公司而非國家機關(guān)、事業(yè)單位或團(tuán)體組織作為采購人的情況，但是著眼于《政府采購法實施條例》對財政性資金的突出強調(diào)，我們認(rèn)為專項債項目采購應(yīng)適用《政府采購法》及《政府采購法實施條例》。同時，對于工程建設(shè)類項目，《政府采購法》第四條還提到“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。該條款提及的“招標(biāo)投標(biāo)法”即《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：

　　(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目;

　　(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;

　　(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目?！笨梢钥吹?，專項債項目在重點領(lǐng)域、資金來源方面完全匹配上述描述，因此專項債項目的工程采購也需符合《招標(biāo)投標(biāo)法》及《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》(簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，國務(wù)院令第613號)的管理要求。除《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及兩部法律的實施條例外，專項債項目的采購還需滿足個別行政法規(guī)、部門規(guī)章提出的相關(guān)要求，我們將在下文具體介紹。

　　三、專項債項目采購對象分類

　　專項債項目的采購對象同樣包括貨物、工程和服務(wù)三類。結(jié)合市場上已發(fā)行過的典型專項債品種，對不同采購對象的定義和特征梳理如下。

需要注意的是，自2017年財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)以來，不合規(guī)的政府購買服務(wù)受到遏制，除部分存量棚戶區(qū)改造項目外基本不存在以政府購買服務(wù)方式運作的項目發(fā)行專項債的情況。項目領(lǐng)域合規(guī)的政府購買服務(wù)主要存在于符合政策要求的政府與社會資本合作(PPP)模式當(dāng)中。

　　四、政府采購的六種方式

　　基于上文的分析，專項債項目的采購應(yīng)該采用政府采購的規(guī)定方式?！墩少彿ā返诙鶙l提出，政府采購采用以下方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價及國務(wù)院采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。其中公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)均屬于招標(biāo)方式，其他采購方式主要指向競爭性磋商。政府采購六種方式的定義、適用范圍及主要特征梳理如下：表2 政府采購六種方式的定義、適用范圍及主要特征

針對表格中提到的不進(jìn)行招標(biāo)的工程項目，《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(國家發(fā)改委、工信部、財政部、住建部、交通運輸部、鐵道部、水利部、廣電總局、民航局令第23號)給出了部分適用情況的說明。

在實操中，通過與上述六種采購方式的適用范圍進(jìn)行比照，即可判斷專項債項目的采購應(yīng)該采用哪一種方式。

　　五、專項債項目貨物及工程采購實操要點分析

　　(一)貨物采購—以大型醫(yī)用設(shè)備采購為例專項債項目的貨物采購可以根據(jù)具體情況選擇六種采購方式中合適的一種。同時，我們注意到醫(yī)療衛(wèi)生專項債項目中的大型醫(yī)用設(shè)備采購是專項債項目貨物采購的典型案例，下面主要圍繞大型醫(yī)用設(shè)備的采購管理辦法和采購方式進(jìn)行介紹。大型醫(yī)用設(shè)備是指使用技術(shù)復(fù)雜、資金投入量大、運行成本高、對醫(yī)療費用影響大且納入目錄管理的大型醫(yī)療器械?！笆濉逼陂g，我國大型醫(yī)用設(shè)備的配置管理主要依據(jù)“1+5”的政策框架開展執(zhí)行，具體包括“1個條例”—《關(guān)于修改< 醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例>的決定》(國務(wù)院令第680號)和“5個配套制度辦法”，即1個目錄—《大型醫(yī)用設(shè)備配置許可管理目錄(2018年)》(國衛(wèi)規(guī)劃發(fā)〔2018〕5號)、1個辦法—《大型醫(yī)用設(shè)備配置與使用管理辦法(試行)》(國衛(wèi)規(guī)劃發(fā)〔2018〕12號)、1個細(xì)則—《甲類大型醫(yī)用設(shè)備配置許可管理實施細(xì)則》(國衛(wèi)規(guī)劃發(fā)〔2018〕14號)、1個規(guī)劃— “十三五“大型醫(yī)用設(shè)備配置規(guī)劃和1個平臺—大型醫(yī)用設(shè)備配置與使用監(jiān)督管理信息系統(tǒng)。簡單而言，我國大型醫(yī)用設(shè)備配置管理思路可以總結(jié)為“分級配置，目錄管理”，即國家按照目錄對大型醫(yī)用設(shè)備實行分級分類配置規(guī)劃和配置許可證管理。目前我國大型醫(yī)用設(shè)備的配置許可管理目錄主要分為甲、乙兩類，對應(yīng)的設(shè)備范圍及配置管理要求如下。

使用單位申請配置大型醫(yī)用設(shè)備，應(yīng)符合國家衛(wèi)生健康委員會制定的大型醫(yī)用設(shè)備配置規(guī)劃，與自身功能定位、臨床服務(wù)需求相適應(yīng)，并具有相應(yīng)的技術(shù)條件、配套設(shè)施和相應(yīng)資質(zhì)、能力的專業(yè)技術(shù)人員。配置申請流程方面，使用單位應(yīng)根據(jù)目錄分類向國家衛(wèi)生健康委員會或省級衛(wèi)生健康行政部門提出配置申請，由受理申請的衛(wèi)生健康行政部門實施第三方專家評審，待評審?fù)ㄟ^獲取《大型醫(yī)用設(shè)備配置許可證》后，使用單位方可執(zhí)行采購。此外，由于大型醫(yī)用設(shè)備技術(shù)精密、價格昂貴，采購?fù)ǔ２捎霉_招標(biāo)的方式進(jìn)行。

　　(二)工程采購由于專項債項目同時滿足《招標(biāo)投標(biāo)法》中“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”、“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”等描述，如無表3所述的例外情況，專項債項目的工程采購必須采用招標(biāo)方式，并且需以公開招標(biāo)為主。專項債項目工程采購中，需要關(guān)注以下重點環(huán)節(jié)。1.招標(biāo)事項的審批、核準(zhǔn)工程建設(shè)項目在前期行政許可階段，需由對應(yīng)的項目審批、核準(zhǔn)部門同步對項目招標(biāo)事項進(jìn)行審批、核準(zhǔn)。相關(guān)政策法規(guī)的要求如下?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第七條提出，“按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)報項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)?！薄豆こ探ㄔO(shè)項目申報材料增加招標(biāo)內(nèi)容和核準(zhǔn)招標(biāo)事項暫行規(guī)定》(原國家發(fā)展計劃委員會令第9號，2013年修訂)進(jìn)一步明確，依法必須進(jìn)行招標(biāo)且按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的各類工程建設(shè)項目，“須在報送的項目可行性研究報告或者資金申請報告、項目申請報告中增加有關(guān)招標(biāo)的內(nèi)容”;“經(jīng)項目審批、核準(zhǔn)部門審核、批準(zhǔn)，工程建設(shè)項目因特殊情況可以在報送可行性研究報告或者資金申請報告、項目申請報告前先行開展招標(biāo)活動，但應(yīng)在報送的可行性研究報告或資金申請報告、項目申請報告中予以說明”;此外，“項目建設(shè)單位在招標(biāo)活動中對審核、批準(zhǔn)的招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式、招標(biāo)方式等作出改變的，應(yīng)向原審批部門重新辦理有關(guān)審核、批準(zhǔn)手續(xù)?！?.招標(biāo)項目業(yè)主單位的確定專項債項目工程招標(biāo)的業(yè)主單位(建設(shè)單位)主要是各項目實施單位，即政府部門、事業(yè)單位和政府類公司。此外，部分地區(qū)針對政府投資項目大力推行“代建制”，即由專業(yè)化項目管理單位負(fù)責(zé)項目建設(shè)的組織實施，承擔(dān)控制項目投資、質(zhì)量、工期和施工安全等責(zé)任，并在竣工驗收后將項目移交使用單位。“代建制”模式下，代建單位按照代建合同約定代行項目法人職責(zé)，通常也作為工程招標(biāo)階段的業(yè)主單位，負(fù)責(zé)工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購招標(biāo)?！按ㄖ啤弊钤绯霈F(xiàn)在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號)中，文件提出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。為貫徹落實國務(wù)院決定，國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部都曾出臺過相關(guān)政策文件，明確具體領(lǐng)域的“代建制”管理辦法或指導(dǎo)意見，鼓勵推行“代建制”。目前“代建制”在廉租房、高等級公路、水利、農(nóng)村飲水安全工程和學(xué)校校舍及跑道建設(shè)項目中普遍存在，全國各省、市也相繼出臺管理辦法，明確“代建制”項目組織實施方式及各參與方權(quán)責(zé)。表5 部分省、市關(guān)于項目“代建制”的管理辦法

與因涉及地方政府違法違規(guī)舉債融資而被叫停的“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓(Build-Transfer，簡稱BT)”模式不同，“代建制”中代建單位與原建設(shè)單位是委托代理關(guān)系，僅負(fù)責(zé)項目建設(shè)管理，并收取代建服務(wù)費，不負(fù)責(zé)施工建造及項目融資。通常情況，代建單位通過招標(biāo)或其他競爭性方式確定，應(yīng)具備工程勘測、設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢、施工總承包等多項資質(zhì)。項目代建階段既可以從項目初步設(shè)計開始，也可以從施工開始，直至項目竣工驗收。

　　3.招標(biāo)內(nèi)容的組織整合：工程總承包制工程類項目的招標(biāo)內(nèi)容包括工程設(shè)計、造價咨詢、原材料、監(jiān)理、施工等。通常情況下，建設(shè)單位不會對工程設(shè)計、原材料和施工分別進(jìn)行采購招標(biāo)，而是采用更普遍的工程總承包方式，直接采購工程總承包單位。近年來，多個中央政策文件提出大力推進(jìn)工程總承包制在工程建設(shè)項目中的應(yīng)用，例如《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(中發(fā)〔2016〕6號)提出，“深化建設(shè)項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”;《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕19號)指示，加快推行工程總承包，“政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包。”2019年修訂的《中華人民共和國建筑法》第二十四條也明確要求“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包?！惫こ炭偝邪?英文縮寫為EPC，即Engineer，Procure，Construct)是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負(fù)責(zé)的承包方式，一般采用“設(shè)計—采購—施工”總承包或者“設(shè)計—施工”總承包模式。工程總承包單位應(yīng)具備與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，可以由工程總承包單位在其資質(zhì)證書許可的工程項目范圍內(nèi)自行實施設(shè)計和施工，也可以經(jīng)建設(shè)單位同意，將工程項目的設(shè)計或者施工業(yè)務(wù)分包給其它具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，但不得將項目整體轉(zhuǎn)包。目前，我國工程建設(shè)項目的工程總承包管理辦法主要由《中華人民共和國建筑法》、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》(建市〔2016〕93號)、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》(建市規(guī)〔2019〕12號)等政策法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。

　　(根據(jù)《中華人民共和國土地管理法(2017年)》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2019年修正)》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》(國辦發(fā)〔2007〕64號)整理)

　　六、專項債項目采購實操中存在的問題

　　(一)部分地區(qū)存在無采購依據(jù)、先施工后采購、不采購直接簽訂合同的現(xiàn)象專項債項目涉及眾多行業(yè)領(lǐng)域，部分項目運作中采用備案許可的方式，缺少投資主管部門對采購方式的審批、核準(zhǔn)，導(dǎo)致無采購依據(jù)、先施工后采購、不采購直接簽訂合同的現(xiàn)象發(fā)生，可能進(jìn)一步造成項目投資超概算、利益輸送、國有資產(chǎn)損失的問題。(二)采購條件不成熟導(dǎo)致專項債資金使用支出進(jìn)度緩慢部分專項債項目完成發(fā)行后仍未進(jìn)入采購環(huán)節(jié)，存在“資金等項目”的問題。即使項目單位立即執(zhí)行采購流程，采購環(huán)節(jié)也將耗費一定時間，導(dǎo)致專項債資金無法立即使用支出;此外，部分地區(qū)由于投標(biāo)人發(fā)生司法糾紛、競標(biāo)人惡性競爭等原因，導(dǎo)致采購無法順利實施，也將造成專項債資金使用支出進(jìn)度緩慢。

　　七、專項債項目采購招標(biāo)工作建議

　　(一)進(jìn)一步規(guī)范專項債項目的采購招標(biāo)環(huán)節(jié)管理為確保專項債資金盡快撥付使用，形成實物工作量，在專項債項目的儲備生成階段，項目實施單位應(yīng)加快推進(jìn)項目的行政許可、采購招標(biāo)和相應(yīng)規(guī)證獲取。其中，項目的采購招標(biāo)環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格按照相應(yīng)投資管理部門審批、核準(zhǔn)的范圍和方式開展，并與經(jīng)批復(fù)的項目投資概算相匹配，既要避免專項債資金的閑置浪費，又要避免申請的資金無法滿足項目投資需求，對項目的建設(shè)和運營造成影響。必要時，各級財政、發(fā)改部門可以對專項債項目的遴選入庫設(shè)置有關(guān)采購招標(biāo)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，例如必須完成項目主要貨物、工程的采購等，作為項目發(fā)行專項債的前提條件。

　　(二)制定代建單位、工程總承包單位專項債資金監(jiān)管辦法在專項債項目建設(shè)期間，項目代建單位和工程總承包單位承擔(dān)著確保工程建設(shè)順利實施、保證工程質(zhì)量安全的重要職責(zé)。除通過嚴(yán)格、規(guī)范的招標(biāo)方式選擇專業(yè)可靠的代建單位、工程總承包單位外，項目建設(shè)單位和監(jiān)督管理部門還可以通過設(shè)立專項債資金專戶的方式，在資金使用層面加強對代建單位、工程總承包單位的過程管理，緩釋項目建設(shè)資金的挪用風(fēng)險。

　　(三)采購內(nèi)容適當(dāng)延伸至項目運營維護(hù)服務(wù)目前專項債項目的采購對象集中在大型設(shè)備和工程建設(shè)層面，建議進(jìn)一步將采購內(nèi)容延伸至項目運營維護(hù)服務(wù)，通過引入市場化的項目運營單位，增強專項債項目運營能力，降低運營風(fēng)險，為項目運營收益的實現(xiàn)提供保障。目前，我國市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的部分項目已經(jīng)開始探索采用工程總承包與項目運營維護(hù)一體化(Engineer，Procure，Construct，Operation and Maintenance，簡稱EPC+O&M)的運作模式，有效提高項目的運營效率，降低全生命周期成本。